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20 07 19

Non v’è chi abbia dimenticato la frase con cui il 26 luglio 2012 Mario Draghi, neo presidente della Banca Centrale Europea, chiarì in modo inequivocabile la posizione sua propria e del consiglio annunciando che la BCE avrebbe fatto “…whatever it takes” per proteggere il progetto economico e monetario.

Nel marzo 2020 questa risolutezza viene estesa anche alla politica fiscale: a fronte di una pandemia chiaramente molto pericolosa, i governi di ogni paese adottano politiche fiscali espansive di dimensioni, tempi di adozione, ed estensione “unprecedented”, come va di moda dire. In particolare, i governi in carica nei paesi membri dell’Unione Economica e Monetaria abbandonano in fretta e furia ogni pensiero di austerità, che pure li aveva assillati per anni su indicazione delle vergini vestali del bilancio in pareggio, grazie ai quali la recessione che si compì nel giugno 2009 negli Usa continuò ancora per anni in Italia. È certo segno dei tempi che di tutti i responsabili di quella catastrofe oggi la sola Angela Merkel sia ancora in carica, e che ella sia addirittura la figura politica che più sembra spingere per passare dalla strategia della punizione a quella della fiscalità comune. Per la dimensione e l’estensione dei programmi di espansione fiscale adottati per contrastare la crisi attuale a partire dall’inizio di marzo si può fare riferimento ai dati fornita da Bruegel.

Ovviamente, il whatever it takes in termini di spesa è qualcosa di inusitato, e perfino Olivier Blanchard invita a riflettere:

Qui vogliamo offrire alcuni spunti di riflessione sperabilmente utili ad abbozzare una risposta seria al quesito di Blanchard: “[…] will we wake up in a few months with a hangover, asking “What on earth did we do?”. In sintesi, la nostra risposta è: le condizioni in cui ci sveglieremo dipendono dalle finalità a cui sarà destinata la spesa pubblica.

Premessa

Noi partiamo dal presupposto che, come scrivevamo il 28 marzo scorso, questa crisi, originata da uno shock sanitario, divenuta poi crisi da offerta e poi ancora, crucialmente, crisi da domanda, sarà lunga e faticosa da arginare, costosa in termini di occupazione e di mortalità di imprese, difficile da affrontare per la sua natura di crisi caratterizzata da shocks simmetrici, molteplici in natura, e ripetuti nel tempo.

Avere un’ipotesi circa le caratteristiche della crisi è indispensabile per valutare quale tipo di politiche vadano preferibilmente adottate nella situazione specifica. Se, come tanti sembrano attendersi, l’autunno italiano potrebbe essere caratterizzato da una addizione netta di due milioni di lavoratori all’esercito dei disoccupati, allora questa crisi si protrarrà a lungo per gli effetti della caduta di domanda dovuta alla disoccupazione di massa e al parallelo aumento della propensione ad accumulare risparmi precauzionali. In questo scenario è altamente probabile che crescano in misura importante tanto il numero di persone che si troveranno in povertà assoluta che quelle che chiamiamo ‘poveri che lavorano’, cioè occupati il cui reddito non raggiunge livelli di povertà assoluta ma i quali, come viene riportato da Caritas Ambrosiana, perdendo ora il lavoro, rischiano di rimanere intrappolati in una condizione di impoverimento per lungo tempo.

Abbiamo dunque una prospettiva particolarmente negativa per i lavoratori-consumatori, prospettiva non ancora realizzatasi grazie alla batteria di programmi pubblici di supporto in tutti i paesi ad alto reddito pro capite, ma che precipiterà nel momento in cui tali programmi non dovessero essere rinnovati quando verranno a scadenza. In Italia, la Cassa Integrazione Guadagni Ordinaria scadrà il 31 agosto 2020; in Francia il 31 dicembre 2020; in Germania il 31 dicembre 2020; negli Usa il 31 luglio 2020.

La situazione economica

Il primo aprile scorso Paul Krugman sulle pagine del New York Times scriveva: “Ciò che stiamo vivendo non è una recessione convenzionale causata da un crollo della domanda aggregata. Invece, entreremo nell’equivalente economico di un coma indotto dal punto di vista medico, in cui alcune funzioni cerebrali vengono deliberatamente bloccate per dare al paziente il tempo di guarire.” (traduzione ed enfasi nostra).[1]

È bene chiarire che, dal nostro punto di vista, la priorità dell’intervento dei governi doveva e deve essere contenere il tasso di infezione e garantire la sicurezza sanitaria dei cittadini. Questa scelta dovrebbe essere semplicissima (no-brainer nelle parole di Blanchard del marzo scorso). Per fortuna alcuni governi hanno adottato questa priorità, ponendo in secondo piano l’effetto sul prodotto interno lordo della chiusura forzata di attività non essenziali e della quarantena imposta ai cittadini. Ridurre il tasso di infezione è infatti la priorità non solo dal punto di vista sanitario ma anche da quello economico: Austan Goolsbee e Chad Syverson mostrano in un paper del National Bureau of Economic Research, che la contrazione della domanda è dovuta essenzialmente ai timori dei consumatori, e solo in piccola parte al cosiddetto ‘lockdown’.

La quarantena e la chiusura delle attività non essenziali sono il coma indotto di cui scrive Krugman che suggerisce che quello di cui ha bisogno l’economia è un programma di disaster relief e non tanto di un programma di espansione fiscale. Blanchard sembra concordare che un pacchetto di misure di trasferimento di risorse a lavoratori e imprese (disaster relief) sia anch’esso una scelta semplicissima che il governo deve adottare, e adotta una posizione simile sulla minore urgenza dello stimolo fiscale in questo scenario: “I governi dovrebbero essere pronti ad agire ma non dovrebbero impegnarsi a un livello specifico di espansione fiscale prima di sapere da che parte andrà la domanda.” (traduzione nostra).[2]

Per distinguere in modo netto il ruolo del governo nel fornire fondi ai lavoratori-consumatori (trasferimenti) e alle imprese (sussidi e garanzie dei prestiti) e nell’aumentare la spesa pubblica, riportiamo le parole di Blanchard:

“Vedo tre ruoli per la politica fiscale nella crisi da COVID-19 (traduzione nostra)[3]:

• Il primo è la lotta alla pandemia, spendendo tanto quanto necessario sia per affrontare ora la pandemia sia per incentivare le imprese a produrre test, farmaci e vaccini, in modo che la pandemia possa essere sia abbattuta che tenuta sotto controllo.
• Il secondo è il disaster relief, che fornisce fondi a famiglie e a imprese a rischio di liquidità. Molte famiglie non hanno i soldi per sopravvivere nei prossimi mesi senza un aiuto finanziario. Molte aziende non hanno i soldi per evitare il fallimento senza aiuto. Fornire un aiuto finanziario è essenziale per evitare sofferenze estreme e danni permanenti all’economia.
• Il terzo è il supporto della domanda aggregata, assicurando che l’economia operi il più vicino possibile al suo potenziale, ma riconoscendo che il potenziale è, per il momento, profondamente compromesso dalle misure sanitarie necessarie per ridurre il tasso di infezione.”

Il ruolo del Governo nella transizione

Quale ruolo dei governi, dunque, quali misure specifiche di politica fiscale, per affrontare questa crisi senza precedenti? Si tratta ancora di dar priorità all’investimento in infrastrutture?

Lo scenario che abbiamo descritto e che da alcuni mesi stiamo analizzando ci sembra indubbiamente richiedere:

1. Sostegno al reddito da lavoro perso per misura di quarantena o chiusura delle attività produttive;
2. Sostegno alle imprese che hanno problemi di liquidità dovuti all’interruzione dei ricavi che si sarebbero ottenuti senza crisi sanitaria e senza la chiusura delle attività, introducendo misure di condizionalità laddove le imprese fossero state già a rischio di insolvenza e non semplicemente illiquide.

Nelle parole di Krugman e Blanchard, rimane più incertezza attorno a quanto le politiche fiscali espansive siano utili, per Krugman, e rischiose, per Blanchard, nell’affrontare la recessione da Coronavirus.

Dal nostro punto di vista, lo stimolo fiscale è anch’esso necessario e non farà risvegliare dopo il coma indotto le economie dei paesi ad alto reddito pro-capite in ‘hangover’ perché da anni queste economie si trovano in una situazione di stagnazione e in un uno stato di carenza di domanda aggregata. La crisi da Coronavirus in uno scenario di stagnazione secolare, a nostro modo di vedere si affronta anche con il permanent stimulus invocato dallo stesso Krugman, focalizzato sulla produzione destinata a consumi collettivi quali sanità, istruzione e ricerca di base.

La spesa per questi servizi è la base per il funzionamento dell’economia:1

1. per affrontare l’attuale crisi sanitaria, l’eventuale seconda ondata, e potenziali ulteriori crisi sanitarie, il governo deve spendere nella sanità pubblica e invertire la rotta di riduzione degli investimenti (Figura 1);

2. per formare il capitale umano che sappia costruire una società con migliori standard di vita per tutti: l’UNESCO stima che, al 18 luglio, oltre un 1 miliardo di studenti, circa il 60% del totale mondiale, stia subendo l’effetto della chiusura delle scuole e delle università; sempre l’UNESCO presenta quali sono i costi sociali della chiusure delle scuole che sono particolarmente gravi per i ragazzi e le ragazze più vulnerabili ed emarginati e le loro famiglie; i governi devono trovare il modo per evitare che le interruzioni aggravino le disparità sociali già esistenti e creino società più inclusive;
3. per creare le condizioni di nascita di nuove attività imprenditoriali e innovazioni che possano contribuire, anch’esse, a migliori standard di vita per tutti; Figura 2 mostra il perché della rilevanza della spesa in istruzione: ad un maggiore numero di anni spesi in formazione corrisponde una maggiore produttività dell’economia.

Stiamo osservando che i trasferimenti dei governi non hanno l’effetto desiderato di stimolare i consumi, ma che una parte importante di essi vengono risparmiati (Figura 3). In uno scenario di aumento dei risparmi dei consumatori e riduzione degli investimenti delle imprese, solo la spesa destinata a consumi collettivi da parte del Governo può contribuire ad evitare la stagnazione prolungata ad un livello di produzione molto più basso dell’era pre-Covid-19.

E per l’Unione europea è il momento di agire con un senso di comunità. Questa parte dell’Articolo 3 del Trattato sull’Unione europea ci sembra rispecchiare appieno le motivazioni dell’agire insieme:

1. L’Unione si prefigge di promuovere la pace, i suoi valori e il benessere dei suoi popoli.
2. L’Unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l’asilo, l’immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest’ultima.
3. L’Unione instaura un mercato interno. Si adopera per lo sviluppo sostenibile dell’Europa, basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale, e su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell’ambiente. Essa promuove il progresso scientifico e tecnologico.

L’Unione combatte l’esclusione sociale e le discriminazioni e promuove la giustizia e la protezione sociale, la parità tra donne e uomini, la solidarietà tra le generazioni e la tutela dei diritti del minore.

Essa promuove la coesione economica, sociale e territoriale, e la solidarietà tra gli Stati membri.

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[1] “What we’re experiencing is not a conventional recession brought on by a slump in aggregate demand. Instead, we’re going into the economic equivalent of a medically induced coma, in which some brain functions are deliberately shut down to give the patient time to heal.”

[2] Governments should be ready to act but should not commit to a specific level of fiscal expansion before they know which way demand will go.

[3] I see three roles for fiscal policy in the COVID-19 crisis.

• The first is infection fighting, spending as much as needed both to deal with the infection now and to give incentives to firms to produce tests, drugs, and vaccines, so that the pandemic can be both brought down and kept under control.
• The second is disaster relief, providing funds to liquidity-constrained households and firms. Many households do not have the cash to survive the next few months without financial help. Many firms do not have the cash to avoid bankruptcy without help. Providing financial relief is essential to avoid extreme suffering and permanent damage to the economy.
• The third is support of aggregate demand, making sure that the economy operates as close to potential as it can, but recognizing that potential is, for the moment, profoundly impaired by the health measures needed to decrease the infection rate.