Dal NAFTA al USMCA. Dalla Globalizzazione alla Regionalizzazione. Può un accordo commerciale modificare radicalmente le catene globali di produzione?

Daniele Langiu

Fabio Sdogati

The English version of the paper, published on the AlumniPolimi Newletter, is available at this  link

La versione inglese dell’articolo, pubblicata per la Newsletter AlumniPolimi, è disponibile a questo link

Premessa

Trump è presidente degli Stati Uniti da quasi due anni, due anni durante i quali sono state offerte tutte le interpretazioni possibili e immaginabili del suo approccio alla politica commerciale (scriviamo ‘il suo approccio’ dal momento che negli Stati Uniti il ​​presidente non ha bisogno un voto di fiducia del Congresso su tali questioni). Riteniamo che, nonostante gli approcci tattici e strategici apparentemente ondivaghi e un senso generale di disorientamento, sia diventato possibile identificare gli elementi di base di una strategia ‘stabile’ che “renderà grande nuovamente l’America” ​​- agli occhi di chi guarda, naturalmente. Il nostro punto è che la strategia ‘stabile’ è emersa verso la fine di agosto 2018 con la fine del North America Free Trade Agreement e il lancio del suo sostituto, USMCA (il lettore interessato può trovare qui il testo dell’accordo Stati Uniti-Messico-Canada). Con questo articolo, il nostro obiettivo è contribuire a sviluppare una teoria che ridimensionando la strategia da “solo gli Stati Uniti contano” a “il Nord America conta, finché gli Stati Uniti dettano le regole”, si tradurrà in un passaggio dal multilateralismo e globalizzazione al bilateralismo e alla regionalizzazione. Suggeriamo che, al fine di comprendere le caratteristiche della strategia ‘finale’, dovremmo seguirne la costruzione nelle sue tre fasi avvenuta durante gli ultimi due anni.

  1. Il percorso strategico

La prima fase della strategia

Nella prima fase, a partire dalla fine dell’anno elettorale 2016, la strategia di Trump sembrava mirare a quello splendido isolamento sognato dai nazionalisti di tutto il mondo: questo era il significato di “rendere nuovamente grande l’America”. Infatti, in momenti diversi o contemporaneamente, paese per paese o per raggruppamenti, molti paesi sono stati attaccati dal presidente degli Stati Uniti: la Cina è stata la prima e più duramente attaccata per le sue “pratiche commerciali sleali”, ma poi l’attacco è stato spostato verso l’Unione europea, soprattutto per quanto riguarda il commercio di prodotti automobilistici; successivamente, il presidente Trump ha sottoposto a dure critiche la Germania, mentre allo stesso tempo mostrava un atteggiamento molto cauto nei confronti delle entusiastiche offerte di cooperazione di Theresa May, che credeva di aver trovato un potere economico alleato solo perché Trump affermava che gli piacevano le persone la cui madre la lingua è inglese; e, naturalmente, frequenti e spesso dure sono state le aggressioni verbali contro il Messico e il Canada, gli associati degli Stati Uniti nell’accordo di libero scambio nordamericano dal 1994 (NAFTA). È cruciale per noi sottolineare che gli attacchi contro gli altri due membri dell’accordo riguardavano tutti i tipi di problemi, dalla migrazione al commercio di prodotti lattiero-caseari, e che tali attacchi sembravano essere davvero di vasta portata e, a volte, aspri. Tutto sommato, si potrebbe dire che il primo stadio rappresentava il trionfo delle parole e delle minacce verbali.

La seconda fase: attuazione di una politica commerciale restrittiva tradizionale

La fase di minacce e urla condotta in conferenze stampa, durante interviste e attraverso tweet, è stata seguita da una fase operativa. Il tipo di implementazione che abbiamo osservato non ha introdotto alcuna differenza rilevante rispetto a quella che qui chiamiamo politica commerciale tradizionale. In breve, il più usato tra gli strumenti della politica commerciale era quello che i libri di testo del commercio internazionale mostrano come il più rilevante: il dazio all’importazione. Ciò che è stato notevole da questo punto di vista è che dazi all’importazione molto pesanti non sono stati imposti sui beni finali importati, ma piuttosto su prodotti intermedi, e molto importanti: acciaio e alluminio. Ora, questa è stata una scelta molto sorprendente, in quanto si prevede che i dazi per la protezione dell’acciaio e dell’alluminio, inducendone un aumento del prezzo nazionale, dovrebbero favorire i produttori nazionali, almeno a prima vista. Ma gli effetti di un aumento del prezzo interno di merci che entrano come input in processi produttivi delle imprese di altri settori sono ben diversi dagli effetti di un aumento del prezzo interno di una merce destinata al consumo.

 

Dal punto di vista dell’economia in quanto aggregato, gli effetti negativi dei dazi sono facilmente comprensibili e uno di noi ha già sottolineato quanto sia pervasivo l’effetto di un dazio all’importazione imposto sui beni intermedi utilizzati in una varietà di processi produttivi. Il punto può essere riassunto come segue: un aumento del prezzo dei prodotti che sono usati come input produttivi, si traduce in un aumento dei prezzi dei prodotti che utilizzano tali input. Gli effetti sono molteplici: uno di questi è che il dazio è inflazionistico nella maggior parte dei settori; inoltre, l’imposta sugli input importati è anche dannosa per la competitività internazionale dei prodotti di esportazione realizzati negli Stati Uniti. È “naturale” pensare agli effetti del “dazio indiretto” su quei settori che usano pesantemente acciaio e alluminio come elettrodomestici, macchinari di precisione, costruzioni industriali e residenziali, infrastrutture e, naturalmente, uno dei migliori esempi l’industria automobilistica. Ed ecco un esempio di effetto indiretto di un dazio. A settembre, il CEO di Ford Motor Company ha diffuso informazioni secondo le quali le tariffe in acciaio e alluminio sono costate all’azienda circa $ 1 miliardo di profitti. Pertanto, non sorprende che nella prima metà del 2018 l’enfasi si sia spostata dai dazi all’importazione alle catene di approvvigionamento globali (Global Supply Chain) e, quindi, l’attenzione si sia concentrata su Canada e Messico.

La terza fase: Trump capisce l’importanza delle catene di produzione globali, non estende ulteriormente le politiche sui dazi all’importazione e sottolinea invece i rapporti di produzione come terreno su cui attuare politiche commerciali

Piuttosto inaspettatamente, alla fine di agosto 2018, abbiamo letto che l’accordo di libero scambio del Nord America (NAFTA), firmato nel 1994, stava gradualmente venendo dismesso e sostituito con un accordo tra Stati Uniti, Messico e Canada (USMCA). Riteniamo che l’USMCA rappresenti un’importante novità nel modo in cui verrà attuata la politica commerciale negli anni a venire e nel modo in cui essa influenzerà le caratteristiche delle catene globali di produzione.

Il NAFTA era un accordo di libero scambio tra i tre paesi. Un accordo tradizionale, quindi, il cui scopo era assicurare la libera circolazione di beni e servizi e, perciò, implicava la rinuncia da parte di ciascun partecipante all’uso dei dazi all’importazione. Inoltre, “Nord America” ​​dava l’impressione che le parti dell’accordo stessero ‘pensando in grande’, e l’uso della parola ‘Accordo’ sembrava indicare la volontà di pensare, almeno tendenzialmente, sempre meno individualmente e sempre più come un’associazione dove tutti i partecipanti hanno la stessa importanza. USMCA mostra, invece, che l’approccio è cambiato, anche se non vi è consenso sulle direzioni in cui si sono verificati i cambiamenti o sul loro impatto. Gli economisti hanno opinioni diverse sull’USMCA. Ad esempio, alcuni sembrano indicare che l’USMCA non è altro che il vecchio NAFTA a cui è stato cambiato il nome, e che le differenze tra i due accordi sono per lo più di natura estetica. Questa non è la nostra interpretazione. Nello specifico, due articoli dell’accordo ci sembrano rivelatori della natura sostanziale, non estetica, delle modifiche introdotte attraverso l’USMCA.

  1. La terza fase della strategia applicata al settore automobilistico

Qui siamo interessati al modo in cui il testo dell’accordo documenti uno spostamento di attenzione lontano dagli strumenti tradizionali della politica commerciale, che sono per lo più dazi all’importazione e restrizioni quantitative, verso l’uso diretto di strumenti che inducano cambiamenti delle condizioni attraverso cui si formano le catene globali di produzione per ottenere i cambiamenti desiderati (dal Governo degli Stati Uniti) nei flussi commerciali e nella localizzazione delle attività produttive. Vogliamo mostrare che in concomitanza con il ridimensionamento della strategia di Trump da solo gli Stati Uniti contano a solo il Nord America conta, finché gli Stati Uniti dettano le regole, si verificherà un passaggio dal multilateralismo e dalla globalizzazione al bilateralismo e alla regionalizzazione. Non ci interessa qui entrare in tutti i dettagli di altre parti dell’accordo, e anzi prestiamo poca o nessuna attenzione ai settori interessati dall’accordo diversi dal settore automobilistico. Il nostro obiettivo non è discutere e valutare tutti gli aspetti dell’accordo, poiché vogliamo concentrarci sui cambiamenti più significativi dal NAFTA. I cambiamenti più importanti includono requisiti relative alle regole di origine più elevati per il settore automobilistico, un accesso degli Stati Uniti marginalmente più grande al mercato lattiero-caseario canadese e una riduzione delle regole di risoluzione delle controversie investitore-Stato. Il primo cambiamento è l’introduzione di due misure relative al settore automobilistico per evitare i dazi all’importazione:

  1. A partire dal 2020, il 75% del contenuto di un’automobile dovrà essere originato in Nord America – un aumento dal 62,5%;
  2. entro il 2023, il 40-45% della produzione dovrà provenire da impianti che impieghino lavoratori remunerati in media almeno $ 16 all’ora.

Requisiti riguardanti le regole di origine

Le maggiori restrizioni in materia di contenuto di origine che si applicano a parti e componenti per il settore automobilistico sono di gran lunga l’elemento più importante dell’USMCA, poiché esse  influiscono sul modo in cui le imprese organizzeranno la propria catena di approvvigionamento nei prossimi anni. Perché? Perché già a metà degli anni ’70 le società statunitensi hanno frammentato a livello globale il proprio processo produttivo cercando guadagni di produttività e nuovi mercati. La progressiva riduzione delle restrizioni tariffarie e quantitative a livello globale, avvenuta sotto la guida dell’Organizzazione Mondiale del Commercio a partire dal secondo dopoguerra ha prodotto, insieme alla caduta dei costi di trasporto e all’introduzione della rete, una caduta dei costi richiesti dallo scambio internazionale di prodotti intermedi e contribuito, quindi, alla frammentazione della catena di produzione del settore automobilistico: in ambito NAFTA, questo significa che alcune componenti auto sono prodotte negli Stati Uniti, quindi spedite in Messico per assemblaggio in veicoli finiti; e quindi alcuni di questi veicoli saranno esportati nel mercato statunitense. È mostrato che il 74 percento di tutte le parti estere utilizzate dagli assemblatori di veicoli in Messico che esportano negli Stati Uniti vengono importate dagli Stati Uniti stessi. Il NAFTA richiedeva già che il 62,5% del contenuto di un’automobile provenisse dal Nord America. Secondo i dati Nomura, la maggior parte degli importanti produttori automobilistici rispettava questo requisito. In breve, le loro attività hanno creato valore per lo più (almeno il 62,5% per cento del veicolo assemblato) nel Nord America.

Quale sarebbe l’effetto di una regola di origine più rigida? Semplicemente questo: se il costo necessario a modificare la catena di approvvigionamento è superiore al costo della tariffa del 2,5% che sarà in vigore sulle parti provenienti dall’esterno dell’area USMCA, le aziende USMCA potrebbero decidere di pagare i costi della tariffa e mantenere la catena di approvvigionamento così com’è. Ma suggeriamo che il primo effetto sarà un maggior grado di integrazione della catena di approvvigionamento automobilistica nel Nord America. Un accordo regionale, come USMCA, creerà legami ancora più forti tra le imprese nordamericane che mirano al libero accesso al mercato statunitense. E questi vincoli commerciali più forti si baseranno sulle decisioni di specializzazione delle imprese: la maggior parte delle attività di produzione ad alta intensità di capitale sarà basata negli Stati Uniti e la maggior parte di quelle ad alta intensità di manodopera in Messico. Questi rapporti commerciali più forti creeranno un volume maggiore di scambi intra-industriali tra Stati Uniti e Messico. Naturalmente, vi è il rischio che le imprese possano iniziare a rifornirsi di parti di veicoli al di fuori del Nord America per ridurre ulteriormente il costo della produzione di automobili e coprire i costi tariffari attraverso questo aumento di efficienza. Ma pensiamo che questo potrebbe essere un effetto di secondo ordine, dal momento che richiede una trasformazione ancora più complessa della catena di approvvigionamento a causa della distanza (non solo geografica). La teoria del commercio afferma, infatti, che più due paesi sono simili e geograficamente vicini, più è probabile che commercino tra loro. Poiché le imprese situate in Messico e Canada sono meglio “posizionate” rispetto a quelle situate in altri paesi per commerciare con i partner statunitensi, prevediamo un aumento della specializzazione delle attività tra Stati Uniti, Messico e Canada e una regionalizzazione degli scambi all’interno del Nord America.

Costi del lavoro

La politica commerciale tradizionale non considera i costi dei fattori in un paese come terreno di intervento da parte di un paese partner commerciale. In effetti, abbiamo sentito molte lamentele rivolte ai paesi a reddito pro capite minore per aver ‘approfittato’ del basso costo del lavoro per migliorare la competitività dei prezzi dei propri prodotti, ma non abbiamo mai visto ciò che stiamo vedendo con USMCA. L’accordo prevede che entro il 2020 tra il 40 e il 45 per cento del valore dei veicoli debba essere generato da lavoratori che guadagnino almeno 16 dollari l’ora. Questo è stato progettato per provare a mantenere la produzione negli Stati Uniti aumentando i salari degli operai messicani fino a quando i differenziali salariali con i lavoratori degli Stati Uniti diventeranno trascurabili. L’intenzione qui è scoraggiare le aziende statunitensi dal trasferire la propria produzione di componenti fuori dagli Stati Uniti, piuttosto che acquistare parti dal Messico. Un’altra clausola negli accordi vedrà produttori costretti ad acquistare acciaio e alluminio dall’interno del Nord America, con l’obiettivo di aumentare la produzione nelle acciaierie statunitensi. Questa regola sta cercando di definire la tecnologia di produzione automobilistica: affermare quanto i lavoratori dovrebbero essere pagati può guidare la decisione di quanto lavoro debba essere contenuto in un’auto. Le case automobilistiche statunitensi hanno beneficiato delle attività ad alta intensità di manodopera che si svolgono in Messico, e i produttori messicani hanno beneficiato delle attività ad alta intensità di capitale degli Stati Uniti. Nel complesso, il settore automobilistico del Nord America ha beneficiato della specializzazione in attività aumentando l’efficienza complessiva e migliorando la competitività internazionale delle imprese del settore automobilistico del Nord America.

Conclusioni

Da quando Trump ha iniziato la propria campagna presidenziale, lo slogan “rendere nuovamente grande l’America ” è stato rivendicato per molte e diverse aree politiche, dai cambiamenti climatici al commercio internazionale. Per quanto riguarda il commercio internazionale, a partire dal primo trimestre del 2018, Trump ha introdotto misure protezionistiche standard (dazi all’importazione) che si rivelano dannose in presenza di catene di produzione globali in cui i prodotti intermedi sono di provenienza internazionale e contribuiscono alla competitività delle imprese statunitensi. Ma sembra che qualcosa sia cambiato con la scrittura dell’USMCA. Riteniamo che USMCA rappresenti la strategia stabile attraverso la quale verrà incrementata la quota del valore delle catene globali di produzione originata all’interno del Nord America. Ciò potrebbe causare una regionalizzazione degli scambi in cui le società statunitensi cercheranno i propri fornitori sempre più in Messico o in Canada, e gli investimenti diretti saranno sempre più regionali, piuttosto che globali.

Con questo lavoro abbiamo voluto avviare una riflessione teorica a partire dall’osservazione che in concomitanza del ridimensionamento della strategia da ‘solo gli Stati Uniti contano’ a  ‘solo il Nord America conta, finché gli Stati Uniti dettano le regole’, si avvierà un passaggio dal multilateralismo e dalla globalizzazione al bilateralismo e alla regionalizzazione. Il rafforzamento del commercio regionale rispetto al commercio globale può interrompere le catene di approvvigionamento globali se le imprese coinvolte nella filiera automobilistica troveranno un modo più efficiente di specializzare le proprie attività produttive tra Stati Uniti, Canada e Messico per rispettare le norme di origine e i requisiti di costo del lavoro. Se così fosse, nei prossimi anni il Nord America potrebbe diventare un centro della catena di fornitura automobilistica ancora più importante e le aziende situate in Messico, Canada e, soprattutto, negli Stati Uniti, potrebbero incrementare il commercio con i partner regionali della catena di produzione.

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